Een berg geld, een versnipperde structuur, gebrekkig toezicht en onervaren bestuurders. Het is een ideale cocktail voor kwaadwillenden om hun slag in de zorg te slaan. Onlangs nog waarschuwden inspecties voor criminele netwerken die met valse diploma’s en certificaten zzp’ers aan werk helpen. Daaronder zitten mensen die zich schuldig hebben gemaakt aan zaken als plofkraken, drugshandel en geweld.

Dat zien ze bij het Openbaar Ministerie ook. "De georganiseerde misdaad – en dan gaat het om zware criminelen – is in toenemende mate geïnteresseerd in de pot met zorggeld", zegt officier van justitie Marjolein Verwiel. "Het is een veiligere vorm van criminaliteit dan wanneer je je met wapens of drugs bezighoudt, en zorgfraude levert behoorlijk wat op."

Haar collega Timon van de Kraats, beleidsmedewerker bij het OM, vult aan: "We zien criminele samenwerkingsverbanden. Als je die netwerken in kaart brengt, blijken ze elkaar te raken en elkaar te kennen. Het zijn lerende organisaties die bijzonder goed op de hoogte zijn van de wet- en regelgeving."

Zorgfraudejagers

Het duo staat binnen het Functioneel Parket bekend als de zorgfraudejagers van het OM. Vanuit hartje Amsterdam, in een toren met weids uitzicht over het IJ en het Centraal Station, bepalen zij welke zorgfraudezaken strafrechtelijk worden onderzocht. Ze voeren het gezag over de recherche zorgfraude van de Nederlandse Arbeidsinspectie, die met zeventig rechercheurs de strafrechtelijke onderzoeken uitvoert.

"We gaan ervan uit dat er met 10 procent van de 100 miljard euro die jaarlijks in de zorg omgaat, wordt gefraudeerd. Tien miljard euro op jaarbasis dus", rekent Van de Kraats voor. Dat kan het OM volgens zijn collega Verwiel niet behappen. "Het OM is slechts een sluitpost. Wij zijn niet de oplossing."

Voor een effectieve aanpak is meer samenwerking nodig, zegt het tweetal. Nu lijdt de zorg volgens hen aan een ‘versnipperingsinfarct’: te veel partijen gaan over een klein stukje van de geldstroom. Verzekeraars, gemeenten, de rijksoverheid: ze weten van elkaar niet precies wie wat wanneer doet. Van de Kraats: "Daarbinnen kan een crimineel opereren zonder snel tegen de lamp te lopen."

Van de ene gemeente naar de andere

Verwiel: "We hebben met meer dan driehonderd gemeenten te maken. Als je in de ene gemeente betrapt wordt op fraude, ga je gewoon naar een andere toe. Gemeenten kunnen elkaar niet massaal waarschuwen. Daarbij is het nog maar de vraag of ze voldoende capaciteit en kennis hebben om fraude te bestrijden. Sommige gemeenten hebben niet eens een toezichthouder; anderen moeten soms in hun eentje honderden aanbieders controleren."

Hoe gaat die fraude in zijn werk?

Verwiel: "De hoofddaders maken gebruik van stromannen om zelf buiten beeld te blijven. Crimineel A – die wij kennen – schakelt persoon B, C en D in, die wij nog niet in beeld hebben. Die gaan naar de Kamer van Koophandel en starten zonder probleem een nieuw zorgbedrijf, dat vervolgens gaat declareren. Pas als de fraude aan het licht komt en we onderzoek gaan doen, merken we dat B, C en D door crimineel A worden aangestuurd."

Ondertussen is het geld verdwenen, legt de officier van justitie uit. Het wordt volgens haar meteen naar het buitenland doorgesluisd of contant opgenomen. "Voor ons is het dan heel lastig om dat terug te halen, bijvoorbeeld omdat rechtshulp met die landen erg stroef verloopt of nagenoeg onmogelijk is. We zien ook dat criminelen op de loonlijst worden gezet en vervolgens krijgen uitbetaald, terwijl ze niet werken. Het contante geld van een criminele activiteit wordt daarmee legaal gemaakt."

Als jullie weten wie de fraudeurs zijn, hoe komt het dan dat ze kunnen doorgaan?

Van de Kraats: "Als een zorgbedrijf vanwege mogelijke zorgfraude in beeld komt, ontbinden de eigenaren het, of ze laten het failliet gaan. Daarna starten ze een nieuw bedrijfje en gaan verder met de fraude. Dan moeten wij vervolgens opnieuw aantonen dat het fout zit en dat kan pas als er concrete signalen zijn. Zoals gezegd, vaak zijn de bedrijven dan alweer overgestapt naar een andere gemeente of een andere verzekeraar."

Als een zaak dan toch voor de rechter komt, is die volgens de fraudebestrijders vaak complex en kan het lang duren voordat er een uitspraak volgt. Vaak wordt dan nog hoger beroep ingesteld en duurt het jaren voor er duidelijkheid is, terwijl de verdachten ondertussen met behulp van nieuwe bedrijven en andere betrokkenen doorgaan met hun praktijken.

Als jullie zo’n netwerk in beeld hebben, hoe pak je dat dan aan?

Verwiel: "Ja, dat is een probleem. Er worden heel complexe bedrijfsconstructies gebruikt, spinnenwebben waarvan wij denken: in hoeverre is hierbij het doel om goede zorg te verlenen? Onze strafrechtelijke onderzoeken zijn gericht op individuen. Ook de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit richten zich op individuele aanbieders. Dat soort toezicht is niet ingericht op de aanpak van netwerken."

Wat betekent dat voor de bestrijding van zorgfraude?

Van de Kraats: "Wij kunnen met de recherche zorgfraude maar zo’n twintig zaken per jaar aan. Maar vanwege de omvang van het probleem is het wenselijk dat er niet alleen bij het Functioneel Parket, maar ook breder bij het OM meer aandacht komt voor dit probleem. Ik ben nu bezig te zorgen dat ook de regionale parketten van het OM de aanpak van zorgfraude prioriteit gaan geven."

Dat is nu nog niet het geval?

Van de Kraats: "Nou, dat verschilt. Het ene parket is daar veel actiever in dan het andere. Onderzoeken naar zorgfraude zijn vaak complex en tijdrovend en de politie heeft de capaciteit en expertise niet om dat te doen."

Verzekeraars en gemeenten klagen dat de pakkans klein is. Ze dragen zaken bij jullie aan, die op de plank blijven liggen.

Verwiel: "Het systeem zit verstopt. Wij kunnen niet alle zaken strafrechtelijk oppakken. We zijn selectief in wie en wat we strafrechtelijk vervolgen. We kijken vooral of we een misstand kunnen aanpakken die breder is dan alleen die ene zorgaanbieder. We willen er een signaal mee afgeven."

"We steken ook de hand in eigen boezem. Soms doen we inderdaad veel te lang over zaken. We zouden onderzoeken sneller kunnen doen door ze beter af te bakenen, maar zeggen dat toezichthouders en opsporingsinstanties hun werk niet doen, is niet eerlijk. Daarnaast kun je je ook afvragen hoe het komt dat er zoveel zaken op het bord van het OM terechtkomen."

En? Wat is jullie antwoord?

Verwiel: "Wij zouden graag zien dat gemeenten en verzekeraars nadenken over hoe ze de instroom van malafide zorgbedrijven kunnen verlagen. Als het om zoveel geld gaat, is het misschien slim om eens te googlen met wie je zaken doet. Zoek uit met wie je te maken hebt, ga kijken bij het pand waar het zorgbedrijf zit. Als je gaat trouwen, weet je ook met wie je in zee gaat; als je een huis koopt, wil je weten wie de verkoper is. Het verbaast me soms met hoeveel partijen gemeenten contracten afsluiten zonder essentiële zaken te checken. Het gaat vaak om honderden bedrijven."

In diverse zaken die jullie hebben aangebracht, heeft de rechter de verdachte zorgondernemers vrijgesproken. Hoe kan dat?

Verwiel: "Dat komt geregeld omdat gemeenten en andere zorgfinanciers hun eigen beleid hebben. Wanneer iets bij wet niet is toegestaan maar in de praktijk wordt gedoogd, wanneer de regels onduidelijk zijn of wanneer ze in de praktijk soepeler worden toegepast, ontdekken we dat soms pas tijdens zo’n zitting in een strafzaak. Dat is heel zuur."

Het moet klip en klaar zijn dat er sprake is van fraude, wil een strafzaak succes boeken, zegt Verwiel. "Onze zaken zijn zwart-wit. Het klopt wel of het klopt niet. Maar in de zorgsector is veel grijs gebied. Dan kan een rechter vanwege de onduidelijke regels concluderen dat het ontbreekt aan opzet bij het plegen van strafbare feiten. Het ministerie van VWS, gemeenten en andere zorgfinanciers zijn dus aan zet om te zorgen dat de voorkant goed is dichtgetimmerd."

Zijn gemeenten en verzekeraars naïef?

Verwiel: "Gezien de omvang van de zorgsector en het feit dat het declaratiesysteem geautomatiseerd is ingericht, draait heel veel om vertrouwen. Dat is volledig te begrijpen, maar als het om zorgfraude gaat, moet je ook een stukje gezond wantrouwen in je systeem inbouwen."

De slogan van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd is al jarenlang ‘gezond vertrouwen’...

Verwiel: "Ja, en wij zeggen: ga van gezond wantrouwen uit. Toezichthouders zouden wat vaker op de locaties zelf moeten kijken. Vanwege de grote hoeveelheid zorgbedrijven doen toezichthouders vaak een heleboel digitale checks om te kijken of de papieren in orde zijn. Op papier klopt alles meestal wel. Maar wat is de werkelijkheid daarachter? Daarom zeggen wij: ga eens wat vaker onaangekondigd langs en bekijk die papieren op locatie. Dan zie je echt wat er aan de hand is."

De IGJ houdt toezicht op de kwaliteit van de zorg die zorgbedrijven leveren, maar gaan niet over bemiddelingsbureaus. Maar juist die bureaus zorgen voor valse papieren. Wat doen jullie daaraan?

Verwiel: "Dat is ook zo’n lastig onderwerp. Omdat zorgbemiddelingsbureaus geen zorgverlener zijn, vallen ze niet onder het toezicht, zegt de IGJ. En de Arbeidsinspectie gaat in haar toezicht op uitzendbureaus primair over de handhaving van arbeidswetten en arbeidsuitbuiting. Daarmee zitten de zorgbemiddelingsbureaus in een toezichtsvacuüm. Ondertussen kan iedereen zo’n zorgbemiddelingsbureau beginnen. Je hoeft alleen maar naar de Kamer van Koophandel om je in te schrijven. Die groei is explosief."

Bij de toekenning van zorg aan een patiënt heeft de wijkverpleegkundige een belangrijke rol, terwijl zo iemand soms in dienst is van een zorgbedrijf. Dat is toch de kat op het spek binden?

Verwiel: "Ja, dan vraag je eigenlijk om fraude."

Van de Kraats: "Er is een risico dat een wijkverpleegkundige die de indicatie stelt, zorg voorschrijft die niet daadwerkelijk nodig is."

Een extra check door een derde zou uitkomst kunnen bieden. Maar volgens Verwiel heeft zo’n vierogenprincipe ook een keerzijde. "Als je uitgaat van bonafide zorgondernemers kan het juist heel handig zijn om zelf indicatiestellers in huis te hebben. Dat voorkomt lange wachttijden en administratieve lasten. Als je dat onder druk zet door een extra paar ogen te eisen, lijden de goeden onder de kwaden. Ja, los dat maar eens op. Met de toenemende zorgvraag wil je niet nog meer barrières opwerpen."

Maar hoe ga je misbruik dan tegen?

Van de Kraats: "Je moet kijken hoe we de zorg in Nederland nu geregeld hebben. Het zorgstelsel is ontzettend complex geworden. Om misbruik tegen te gaan, moeten op beleidsniveau ingrijpende en daarom impopulaire maatregelen worden genomen."

Welke zou u voorstellen?

Van de Kraats: "Drempels opwerpen voor nieuwe zorgbedrijven, en vergunningen eisen. Daarmee zou je foute figuren kunnen tegenhouden of het ze in elk geval moeilijker maken."

Verwiel: "We zouden ook kritischer mogen kijken naar zorg in buitenlandse klinieken die gedeclareerd mag worden. En waarom betalen we voor het bijkomen van een ingreep op de Caraïben?"

Er is een toename van vervalste papieren, zoals diploma’s en werkervaringscertificaten. Is daar iets tegen te doen?

Van de Kraats: "We adviseren zorginstellingen zulke documenten beter te controleren. We kunnen als OM niet eindeloos individuele zorgverleners opsporen en vervolgen. Door strengere controle voorkom je dat er mensen aan het bed staan die eerst een YouTube-filmpje moeten bekijken om te weten hoe ze een infuus moeten aanleggen."

Verwiel: "We horen in afgeluisterde telefoongesprekken dat zzp’ers die nacht- of weekenddiensten draaien, tegen elkaar zeggen: 'Nou, da’s hartstikke makkelijk werk, je rookt gewoon wat sigaretten en wacht tot de nacht voorbij is.'"

Het excuus is dat de zorg zich geen strenge controles kan veroorloven, vanwege het personeelstekort.

Van de Kraats: "Ja, liever iemand dan niemand aan het bed. Maar je kunt je afvragen of je daarmee het probleem niet juist verergert. We krijgen signalen dat bonafide zorgverleners vertrekken omdat ze niet langer de rommel van disfunctionerende collega’s willen opruimen."

Vier jaar geleden luidde het OM al de noodklok over fraude in de zorg. Dat heeft niet geholpen?

Verwiel: "Ze zullen misschien denken: daar heb je ze weer. Maar dit is het moment om politieke keuzes te maken. Het is aan ons, en aan iedereen die verantwoordelijk is voor het beleid, om te zorgen dat die almaar groter wordende pot geld op de juiste plek terechtkomt. Dan moet je aan de voorkant beter controleren op dubieuze partijen, want wij kunnen niet aan de achterkant blijven dweilen."